Molta preoccupazione si era diffusa in merito alla possibilità di cumulo tra gli incentivi a valere sulle risorse del Pnrr e altri strumenti agevolativi, quali la Nuova Sabatini, le misure del Piano Transizione 4.0: il dubbio nasceva da una restrittiva interpretazione di un passaggio contenuto in una circolare della Ragioneria dello Stato che richiamava l’obbligo di assenza del doppio finanziamento tra strumenti agevolativi diversi. È stata la stessa Ragioneria a intervenire con un chiarimento ufficiale, attraverso la circolare n. 33/2021 alle Amministrazioni titolari di interventi di cui al Pnrr.

 

Premessa

Il Dipartimento della Ragioneria dello Stato con la circolare n. 33/2021 precisa che è possibile il cumulo degli aiuti per le imprese in relazione ad un unico investimento a patto che le agevolazioni cumulate non superi il 100 per cento del costo sostenuto e il concetto vale anche per i crediti d’imposta Transizione 4.0. Nella sostanza, le imprese hanno diritto a cumulare gli aiuti messi a disposizione dall’Unione Europea, salvo che questi non vadano a coprire il costo totale dell’investimento.

La citata circolare analizza la normativa europea, in particolare evidenziando la differenza tra cumulo degli aiuti e doppio finanziamento: due concetti distinti, sia nella normativa comunitaria che in quella nazionale.

Divieto di doppio finanziamento e cumulo degli aiuti

Il divieto di doppio finanziamento, previsto espressamente dalla normativa europea, prescrive che il medesimo costo di un intervento non possa essere rimborsato due volte a valere su fonti di finanziamento pubbliche anche di diversa natura. Si tratta di un principio generale di sana gestione finanziaria applicabile al bilancio dell’Unione europea, ma valido quale regola generale anche per l’ordinamento interno. Il concetto di cumulo, viceversa, si riferisce alla possibilità di stabilire una sinergia tra diverse forme di sostegno pubblico di un intervento, che vengono in tal modo “cumulate” a copertura di diverse quote parti di un progetto/investimento. Tale fattispecie è prevista e consentita nell’ambito dei PNRR dall’art. 9 del Reg. (UE) 2021/241, che recita: “Il sostegno fornito nell’ambito del dispositivo per la ripresa e la resilienza (RRF) si aggiunge al sostegno fornito nell’ambito di altri programmi e strumenti dell’Unione”. È pertanto prevista la possibilità di cumulare all’interno di un unico progetto fonti finanziarie differenti “…a condizione che tale sostegno non copra lo stesso costo” (divieto di doppio finanziamento). A titolo esemplificativo, se una misura del PNRR finanzia il 40% del valore di un bene/progetto, la quota rimanente del 60% può essere finanziata attraverso altre fonti, purché si rispettino le disposizioni di cumulo di volta in volta applicabili e, complessivamente, non si superi il 100% del relativo costo. In quest’ultimo caso, parte dei costi sarebbero infatti finanziati due volte e tale fattispecie sarebbe riconducibile all’interno del cosiddetto “doppio finanziamento”, di cui è fatto sempre divieto.

Con cumulo delle risorse, si intende la “possibilità di stabilire una sinergia tra diverse forme di sostegno pubblico di un intervento”, per coprire diverse parti di un investimento.

Il concetto di cumulo, viceversa, si riferisce alla possibilità di stabilire una sinergia tra diverse forme di sostegno pubblico di un intervento, che vengono in tal modo “cumulate” a copertura di diverse quote parti di un progetto/investimento. Tale fattispecie è prevista e consentita nell’ambito dei PNRR dall’art. 9 del Reg. (UE) 2021/241, che recita: “Il sostegno fornito nell’ambito del dispositivo per la ripresa e la resilienza (RRF) si aggiunge al sostegno fornito nell’ambito di altri programmi e strumenti dell’Unione”. È pertanto prevista la possibilità di cumulare all’interno di un unico progetto fonti finanziarie differenti “…a condizione che tale sostegno non copra lo stesso costo” (divieto di doppio finanziamento).

Esempio

Se una misura del PNRR finanzia il 40% del valore di un bene/progetto, la quota rimanente del 60% può essere finanziata attraverso altre fonti, purché si rispettino le disposizioni di cumulo di volta in volta applicabili e, complessivamente, non si superi il 100% del relativo costo. In quest’ultimo caso, parte dei costi sarebbero infatti finanziati due volte e tale fattispecie sarebbe riconducibile all’interno del cosiddetto “doppio finanziamento”, di cui è fatto sempre divieto.

In caso di superamento del costo totale dell’operazione, si rientra nella fattispecie del doppio finanziamento, in quanto parte delle spese sostenute sarebbero finanziate due volte. La citata circolare del Ministero spiega che secondo la normativa comunitaria, il costo di un intervento “non può essere rimborsato due volte a valere su fonti di finanziamento pubbliche anche di diversa natura”. Si tratta, in questo caso, di un valore generale riguardo la gestione finanziaria del bilancio europeo, ma che risulta “valido quale regola generale anche per l’ordinamento interno”.

Non si tratta di un principio che è stato formulato di recente, ma si tratta di concetti già previsti nell’ambito della programmazione comunitaria dei fondi strutturali: il regolamento n. 1303/2013, al Considerando 38 sancisce infatti la possibilità di accedere a varie tipologie di agevolazione, nel rispetto di specifiche condizioni volte ad evitare il doppio finanziamento. Lo stesso Regolamento, al Considerando 30, prevede la possibilità di cumulare nelle stesse operazioni finanziamenti relativi a diversi strumenti comunitari, sempre nel rispetto del divieto di cui sopra. In merito al Regolamento UE 2021/241 istitutivo del Recovery Fund, la circolare richiama inoltre quanto previsto dal Considerando 62, che in merito alla differenza tra cumulo e doppio finanziamento, stabilisce quanto segue:

“le azioni intraprese a norma del presente regolamento dovrebbero essere coerenti e complementari ai programmi dell’Unione in corso, evitando però di finanziare due volte la stessa spesa nell’ambito del dispositivo e di altri programmi dell’Unione”.

L’articolo 9 dello stesso Regolamento prevede altresì che il progetto di riforma e investimento possano in ogni caso essere “sostenuti da altri programmi e strumenti dell’Unione, a condizione che tale sostegno non copra lo stesso costo”.

Anche lo stesso Ministero delle Finanze si era già espresso a riguardo. Nelle “istruzioni tecniche per la selezione dei progetti PNRR”, pubblicate con la circolare n. 21/2021, il Dicastero aveva sottolineato il divieto di “duplicazione del finanziamento degli stessi costi”, sia per i progetti comunitari, sia per le risorse statali ordinarie. I principi richiamati nelle “Istruzioni tecniche per la selezione dei progetti PNRR”, di cui alla Circolare RGS n. 21 del 14 ottobre 2021, sono dunque pienamente coerenti con la citata normativa europea. Il documento infatti include, tra gli obblighi da rispettare per tutti i progetti finanziati con risorse PNRR, l’assenza di doppio finanziamento, ovvero “…una duplicazione del finanziamento degli stessi costi da parte del dispositivo e di altri programmi dell’Unione, nonché con risorse ordinarie da Bilancio statale”, lasciando invece aperta, per costi diversi all’interno di un medesimo progetto o diverse quote parti del costo di uno stesso bene, la possibilità di cumulare il sostegno di diverse fonti finanziare.

Cumulo ammesso per il programma Transizione 4.0

Infine, la circolare n. 33/2021 precisa che queste regole si applicano pure per le misure del programma PNRR Transizione 4.0. Quanto sopra esposto vale anche per la misura PNRR Transizione 4.0 che prevede la concessione di un credito d’imposta per le imprese che investono in tecnologie 4.0 e in Ricerca e sviluppo. In tale fattispecie, laddove l’investimento risultasse in parte finanziato da altre risorse pubbliche, è ammesso il cumulo con il credito d’imposta (fino a concorrenza del 100% del costo dell’investimento), esclusivamente per la parte di costo dell’investimento non finanziata con le altre risorse pubbliche.

Questa politica industriale è incentrata sulla concessione alle imprese di crediti d’imposta per attività dedicate a:

  • trasformazione tecnologica delle imprese, tramite l’acquisto di beni strumentali materiali e immateriali;
  • ricerca e sviluppo;
  • attività di formazione del personale sulle nuove tecnologie.

Se finanziati da altri aiuti statali o europei, il cumulo delle risorse per questi investimenti è previsto “esclusivamente per la parte di costo non finanziata con le altre risorse pubbliche”.

In conclusione, con la netta distinzione tra i due principi sopra richiamati, comprovata dai riferimenti normativi europei citati e conforme ai principi immanenti nell’ordinamento domestico volti a non consentire l’indebito arricchimento a carico delle finanze pubbliche, si conferma che le misure finanziate all’interno del PNRR possono essere cumulate con altre agevolazioni salvo ovviamente i limiti esistenti dalla normativa nazionale ed europea vigente, ivi compresa quella riferita agli aiuti di stato.

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